1月27日，2016年中央一号文件正式发布。这份题为《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》的文件，主题虽然仍是“三农”，但民主与法制社记者整理发现，在总共30条的文件中，至少有16条涉及环保领域。

 

条文除了要求确保农业生态环境恶化趋势总体得到遏制，加大农业面源污染防治和生态修复力度，对重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理等内容外，还详细部署了农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设，对农村生活垃圾、污水治理也提出了明确的目标，并要求普遍建立村庄保洁制度等。

 

文件被环保领域普遍认为，农村治污到了一个关键的时刻，这将是环保市场的“大蛋糕”。

 

其实，李克强总理在2014年的政府工作报告上就强烈呼吁，将我国环境保护和污染治理的重心向农村转移。“十三五规划”更是明确提出要加快美丽乡村的建设，农村垃圾治理目标也在这次规划中首次被提及。

 

这意味着，国家在农村治污方面将会有更多的资金投入。农村治污的范围包括：农药、化肥的施用产生的农业面源污染，还有生活污水、固体废弃物、畜禽粪便、土壤重金属污染以及秸秆焚烧后产生大气污染等。

 

在南京大学环境学院副教授曾毅红看来，这无疑是政府描绘的一个庞大的农村治污市场，但过去多年，以上每个领域都有企业尝试商业化治理模式，大多失败了。如今只有农村污水处理的商业化程度最高，却也面临诸多困境。

 

专家表示，随着2016年中央一号文件的颁布，农村治污所面临的困境或将有所转机。

 

“垃圾围村”之困

 

去年以来，一股酸臭味突然充斥着河北遵化市新店镇冯各庄村，让村里人连连叫苦。

 

原来，在离冯各庄村不到2公里外有一个垃圾填埋场，这是2010年遵化市为解决城乡生活垃圾问题而斥资3000多万元修建的。村民发现，5年过去，这里的垃圾越积越多，越堆越高，散发出来的气味也越来越重。

 

“这里不管什么垃圾，拉过来就倒，用铲车铲平就行了。”一位当地村民告诉记者，这些垃圾大多数都是从遵化市区运过来的，由于冯各庄村离垃圾填埋场最近，备受“垃圾围村”所带来的困扰。

 

这场景对于环保志愿者王辉来说却是常见。在他向记者展示的调研笔记上，类似情况在全国大多数乡村都会看到，一些南方丘陵地区的山谷，甚至成为生活垃圾的天然堆放场地，“农村除了被自己生产出来的垃圾所污染外，一些城市里的垃圾也是往郊区或者农村地区倾倒、填埋，这就造成农村被‘双重’污染。”

 

过去，农村垃圾治理完全可以靠自然的消纳能力实现自净。随着商品经济的发展和农民生产生活方式的变化，对于农村的生活垃圾，农村原有的消纳能力已经处理不了了。

 

据《人民日报》2014年年底的一篇报道，中国农村约有6.5亿常住人口，每年产生生活垃圾约1.1亿吨。

 

而为了向每年规模至少在1.1亿吨以上的农村垃圾问题“宣战”，2015年11月底，包括住建部、中央农村工作领导小组办公室等在内的10个部门联合发布《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》(简称《意见》)，为全面解决农村垃圾问题订下目标和策略。

 

这是我国第一次由10个部门发文，将农村的生活垃圾、工业垃圾等一并处理的文件。

 

“现在的农村垃圾不治理不行了，它已经严重污染到农村的土壤和水体，甚至影响农作物的生长。”在一次新闻发布会上，住房和城乡建设部村镇建设司副司长王旭东在解释《意见》时如此坦言，“一些农村里的水井由于污染，也不得不越打越深。”

 

中国建筑设计研究院城镇规划设计研究院研究员王宝刚称，目前全国超过6成的农村生活垃圾没有得到任何处理，少数省份垃圾得到处理的乡村甚至不到10%。

 

但根据《意见》的要求，到2020年全面建成小康社会时，全国90%以上村庄的生活垃圾要得到有效治理，实现“有齐全的设施设备、有成熟的治理技术、有稳定的保洁队伍、有长效的资金保障、有完善的监管制度”。

 

“农村居民的观念、硬件设施的不完善是农村垃圾处理的短板，加之资金短缺，人力、物力、管理的缺失，没有专门的人员负责相关事务，更没有具体的人去监督，所以农村垃圾处理起来比城市还是困难。”南京大学环境学院副教授曾毅红说，在环保意识尚未培养的情况下，要想改变村民多年来的生活习惯，能够自觉地对垃圾进行分类处理，不随便乱扔垃圾，要走的路还很长。

 

同时，农村垃圾治理存在陈年垃圾清运难、农村垃圾收集难、农村垃圾转运难、农村垃圾处理难、长效保持难等问题。

 

另外，农村垃圾处理也需要解决资金的缺口问题，虽然《意见》明确了县级人民政府是农村垃圾治理的责任主体，其任务包括建立保洁制度，收运和转运设施建设及长效运行机制的建立。

 

但曾毅红告诉记者，目前真正落实的基层并开始执行的很少，“相对于数量庞大的乡村来说，国家的资金投入还是很少的。”

 

艰难的商业化治理

 

在城市，从事垃圾、污水处理的环保产业已经相当成熟，但在农村，环保产业才刚刚开始，还面临诸多困境。

 

虽然李克强总理在2014年全国两会上表示，全国农村每年产生生活污水约80亿吨。这对于污水处理行业来说，本是一个大市场。

 

但在2010年以前，全国仅有5%的乡镇建了污水处理厂，如今依然很少，北京桑德集团股份有限公司董事长文一波透露，即使这样，这些污水处理厂运行得也很不好，“管网建设难，收费体系建设、污水处理技术、运行管理等问题都没办法解决。”

 

这些对于基础设施完备的城市来说不成任何问题，但在农村却步履维艰。

 

桑德公司是最早进军农村污水治理的企业之一。从2010年到现在，已在十余省份的一百多个乡镇开展了农村污水治理业务。

 

在文一波看来，我国针对村镇水处理出台的专项政策力度不够，法规体系不健全，配套措施也不完善，村镇水处理工艺技术种类繁多，标准不一，执行困难。“如果在一个县或者一个市同时出现几种，甚至十几种技术，那么最后的整合运营就会非常困难。”

 

文一波称，农村污染商业化治理的前提条件是市场化，农村其他领域的治污困局，正是因为市场难以形成。

 

比如，国土资源部于2013年底称，全国有5000万亩耕地中重度污染，国家每年将拿出几百亿元，启动重金属污染耕地修复、地下水严重超采综合治理。

 

一位环保专家表示，面对前景广阔的耕地修复行业，国内还处在研究阶段，研究中的修复方法有植物修复和重金属钝化，而土壤修复企业基本没有开展相关工作。

 

上述专家还称，面对5000万亩耕地需要修复，如果没有社会力量的参与，只靠政府投入，也是不现实的。而引导社会力量的参与机制还没有见到雏形。“谁污染谁治理”尚未建立，“谁投资谁受益”显然在耕地修复上难以推行，土地收益少，一亩耕地一年的经济收入通常不会超过1000元。“这些都导致治污市场难以形成。”

 

而在早些年，农村环境商业化治理主要是在秸秆发电、沼气等领域，但也难有作为。

 

2008年，四川人张峰投资了四川长生生物能源科技有限公司，打算利用秸秆等农业废弃物生产生物质燃料。

 

该公司在三年半时间投资了800万元，但运行一年半就倒闭了。

 

张峰称起初发现这行很有前途，但是做起来却困难重重。

 

刚开始他认为地方政府有节能减排的压力，新型燃料必然会替代煤炭。但很快发现，除了东南沿海比较重视环保外，其他地区政策难落实，因为投入太大，企业都不愿意将燃煤锅炉更换为生物质锅炉。

 

后来，张峰公司建好生产线想要申请财政补贴，但是由于申请条件苛刻而没有申请下来，当他向银行贷款时，银行发现无利可图，也不愿意放贷。

 

其实，曾经秸秆发电也一度火热，但很短暂。

 

2006年开始，随着中国节能生物质能发电有限公司成立，运行第一个国产秸秆直燃发电项目。随后，国家电网以及五大发电集团，包括凯迪电力、大唐集团等纷纷加入。

 

但是这些公司在原料收购时就出现诸多矛盾，“比如农民随便涨价，秋收时，农民想多挣点于是往秸秆里掺沙石、掺土等。”一位人士说。

 

失去了城市里的各种成熟配套，环保产业在乡村一直步履蹒跚。

 

另一方面，知情人士透露，当时不少生物质电厂凭借国家补贴建了起来，但如今很多倒闭了。新建的生物质发电厂则很少，因为国家抬高了补贴门槛。生存下来的生物质发电厂大多白天烧秸秆，晚上烧煤。

 

张峰加入这支队伍时，秸秆的再利用正处在一个火热状态，当他建好生产线，开始投入生产时，没有申请到补贴，公司不久就倒闭了。

 

中国环境投资联盟理事长王世汶认为，农村固体废弃物，如果单一利用某一种，如秸秆，或畜禽粪便等，效果都不好，应走连片整治、综合利用的商业化模式。

 

“市场是逐利的，要有完整的资金链。否则只是空喊口号。资金链不贯通就不能实现商业化治理。”王世汶说。

 

治污寻求出路

 

2015年，北京建筑工程学院原院长许京骐和北京市环境保护科学研究所原所长李宪法两位老人发表文章，批评北京农村污水治理项目有钱建没无钱运行，盲目投资导致北京农村“天价”污水设施普遍闲置，引起了舆论关注。

 

文章指出，在北京市新农村建设过程中，从2006年至今，由于制度设计、技术、维护、运行资金的问题，造成了农村污水处理工程普遍闲置。如北京顺义区镇级再生水处理项目选择停运;北京海淀区日处理能力3000立方米的生活污水处理厂，村镇无力运行;北京怀柔全区，14个乡镇284个行政村建成的污水处理设施，村镇无力运行等等。

 

“农村环境治理所有行业挣的都是国家补贴。”曾毅红说。

 

而目前被视为商业化程度最高的污水处理行业更是如此。“农村污水处理厂正在建设阶段。工程承包建设是挣钱的，市场由此形成了。但后期运行成本从哪里来?这是个头疼的问题。农村不可能向农民收费。如果靠地方财政，大量地区，财政紧张。农村没有环保局，农村污水处理厂谁监管?如何运营?”曾毅红表示，国家补贴多用于工程建设、技术投入等方面，很多污水处理厂建设了，但到后期运营就没有钱了。

 

清华大学环境学院副院长王凯军表示，针对农村环境污染问题的法律和条款几乎是空白。同时，没有明确的农村生活污染控制技术路线和管理模式等因素，也是导致补贴出来的是闲置工程的重要原因。

 

除了依靠国家补贴、政策支持，投资和运营都需要国家、省、县市各级财政的资金支持外，市场还要有创新。唯此，才能建得起，也运行得起。

 

而专家表示，随着2016年中央一号文件明确要求推进农村治污工作，《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》等政策将会得到较大力度执行，这也许是农村治污好的开端。（来源:民主与法制时报）