2013年12月底，中央农村工作会议等多个与“三农”问题相关的会议闭幕之后，多数农业专家相信，2014年中央“一号文件”的主旨内容大致框定，将继续聚焦于农业问题和农村发展，一些重要领域的改革有望获得重要突破进展。

　　近日，有关部委多位参与文件起草讨论或课题调研的人士分析，这份旨在推进农业和农村“综合改革”的重要文件，应当会涵盖粮食安全、生态农业及农村土地等多重相关内容。

　　“十八届三中全会为今后一段时期内的三农政策指出了一系列方向，2014年一号文件将对其进行细化与补充。”农业部政法司司长张红宇表示。

　　粮食安全新解

　　2013年，中国粮食产量首次突破60193.5万吨大关，实现了粮食“十连增”。而就在此之际，近日召开的中央经济工作会议，却将粮食安全列为明年六大工作任务之首。

　　中共中央总书记习近平多次在调研时公开强调，“自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”、“粮食安全要靠自己”。

　　这些现象其来有自，原因之一是中国的粮食自给率正在逐年降低。据海关统计，2012年1月到12月，中国进口谷物为1398万吨，大豆5838万吨。以中国2012年的粮食进口总量（包括大豆）7236万吨计算，进口量已相当于中国全年粮食产量的12.2％。

　　1996年《中国的粮食问题白皮书》中首次提及了“95％的粮食自给率”红线。而2008年的《国家粮食安全中长期规划纲要》则再次明确提出了“我国粮食自给率要稳定在95％以上”。但上述数字意味着，中国多年来一直坚持的粮食自给率红线已经失守。

　　全国人大农委委员张晓山近日指出，此次中央罕见地重视粮食安全，另外一层“醉翁之意”，与土地制度改革和城镇化建设有关。张晓山担心的是，中央的城镇化思路在地方实践时会出现走样，变成大拆大建，如此势必造成耕地减少及土地利用效率的降低。因此，中央不得不三令五申，一再强调粮食安全、耕地红线这些原则必须严守。

　　“如果（粮食安全）这个问题不解决好，什么都是空话。领导要给地方敲一敲警钟，以此作为导向。”安徽省政府副秘书长刘奇也说。

　　据悉，在文件起草讨论和相关调研中，不少专家建议，作为突破性的提法之一，明年的一号文件应当考虑调整衡量粮食安全重要指标的自给率。有关建议的调整思路是：“谷物基本自给、口粮绝对安全。”相关建议还提出，可将粮食自给率的监管标准细化为三个层次，依重要性排序为：口粮（即水稻和小麦）、谷物（即口粮+玉米）、粮食（谷物+豆类+薯类）。

　　比如，更具体的指标可以考虑：口粮自给率基本达到100％，谷物自给率基本保持在90％以上，中国粮食总体自给率长期要保持在80％以上。以此突出粮食安全的工作重点，有助于整合资源支持重点粮食品类的有效供给。

　　在熟悉农业问题的专家看来，这些新提法也非首次提及，事实上间接呼应了多位农业官员此前提及的，应当将多年不变的粮食安全观进行微调的建议。

　　“新形势下，不能笼统地以粮食自给率衡量粮食安全是否存在问题。保持粮食安全的自给率，应该是满足人们基本实物消费的粮食自给率，而不是全社会粮食总消费的自给率。” 国务院研究室农村司司长郭玮称，“中国只要保持粮食自产5亿吨以上，粮食就是安全的。”

　　在如何具体保障粮食安全上，各有关部门也有不同措施方法。

　　在12月15日召开的全国发展改革工作会议上，国家发改委主任徐绍史称，要加强农业农村基础设施建设，重点是农田、水利建设和农村环境整治，继续推进农村水电路气房建设。

　　农业部部长韩长赋亦在相关工作会议上提出五条保障粮食安全的措施：一是坚守18亿亩的耕地红线。二是不断巩固和强化农业的政策扶持和科技投入。三是依靠科技。四是体制创新。五是始终坚持立足抗灾夺丰收。

　　有关农业补贴方面，国家发改委农经司副司长方言则向《财经》记者表示，相关的措施目前亦在紧张的协商当中。目前的主要思路是对粮食、大豆及棉花等农作物进行价格补贴。但“目前的难度在于，实行了上述补贴之后，还要不要收储”。方言说。

　　“生态农业”成纲

　　中央农村工作会议及中央经济工作会议均已提出，要坚持粮食生产的数量质量并重，要更加注重农产品质量和食品安全，注重对生产源头治理和产销全程监管，这被认为是对粮食安全更进一步的阐释。

　　对农业生态安全的重视，此前已多有迹象。

　　今年以来，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在多个场合讲到粮食安全问题时，都强调生态安全要协调发展，同时还提出要使水土等农业资源休养生息。

　　十八大将“生态文明”列为新的执政理念之后，十八届三中全会通过的决定中还专门指出了解决思路：要稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途。

　　中央在部署明年粮食安全任务时，提出发展节水农业、循环农业，实际上已指明这是未来发展农业的两条道路。

　　中国农科院农业资源与环境经济研究室主任朱立志近日指出，中国要发展高效生态农业还将面临一系列的难题。具体是：1.农业发展的资源与环境基础薄弱。2.人才与技术储备不足。3.分散经营的规模效益不高，抗风险能力弱。

　　上述种种“长期积累的隐患，不仅限制了常规农业的发展，更成为生态农业发展的关键制约因素。一方面，由于资源基础已相当薄弱，生态农业发展的空间有限；另一方面，生态环境治理是一个长期的过程，短期内生态农业的效率很难提高”。朱立志指出。

　　据了解，许多专家建议，明年一号文件针对农业生态保护，应采取四方面的措施：

　　其一为划定生态保护红线，明年将逐步出台生态文明评价制度，资源税、环境税等有关资源财税制度等，系统性地构建生态文明体系。

　　其二为狠抓关于农产品质量和食品安全，在生产环节，治地治水，净化农产品产地环境，切断污染物进入农田的链条，对受污染严重的耕地、水等，划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复，控肥、控药、控添加剂，严格管制乱用、滥用农业投入品。

　　针对上述这些要求，目前各政府部门已经在逐步采取细化措施。12月11日，国务院办公厅发布《关于加强农产品质量安全监管工作的通知》（下称国发106号文），已经明确提出要把农产品质量安全纳入地方官员政绩考核指标。

　　预计在明年中央一号文件公布之后，围绕生态农业发展，国家发改委、财政部等方面将出台以“生态补偿制度”为主的多项支持政策，与此相关的绿色循环经济、低毒高效农化领域将有望获得重点支持鼓励。

　　据悉，农业部正在牵头编制农业可持续发展规划编制工作，该规划的主导思路是平衡好生态建设、环境保护与农业生产的关系，处理好区域资源环境承载力、生产力布局与产业结构的关系，统筹好国内生产、国际贸易及农业“走出去”的关系。编制由农业部牵头，环保部、发改委、财政部、国土资源部等多部委共同参与。

　　“新土改”审慎推进

　　因城镇化、粮食安全皆涉及土地，中国的农村土地制度未来将出现何种调整，长期以来皆受人注目，明年一号文件中亦将有所涉及，主要着力点将是目前农村土地的两个相互关联的焦点问题：其一为农村集体建设性土地如何有条件入市；其二为农村农业用地如何流转，并在此基础上发挥多种农业经营主体的种粮积极性。

　　上述两个问题，在十八届三中全会提及要给予更多财产权益之后，亦将分别有新的变化。

　　针对第一个问题，目前许多地方正在试点搞农村土地流转，包括中央农村会议在内的多次会议都已经强调：这些流转必须在遵守用途管制和规划的前提下进行，不得违规进行大拆大建。

　　在此基础之上，农村集体建设性用地有条件入市，依然有一系列需要进行细化的内容。

　　首先为十八届三中全会重申的城乡土地平等交换。乡镇企业用地作为农村集体建设性用地的一种，其本身为工业用地，它会跟城里的工业用地还是商业用地同权同价，目前尚未有明晰的说法。

　　“主体功能区规划、各地的产业规划、市县乡村规划，谁为上位法，哪个规划管哪个？目前的乡镇企业用地的比例目前没有限制，一旦地方自己规划土地并入市的话，农地入市的闸门就会被打开。”刘奇说，“这些问题，一号文件可能会对其进行细化。”

　　其次，农村集体性建设用地要在符合规划的情况下入市，但应符合哪一级哪一类的规划，目前也并不明确。

　　近日召开的中央农村工作会议已经指出，在坚持集体土地所有的基础之上，以家庭经营作为基础，稳定土地承包关系。保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。

　　不过，在土地权属混乱情况下，土地入市障碍重重。正因如此，确权工作现在已是新土改其他举措的前提。在国研中心农村经济研究部原部长徐小青看来，目前最迫切的改革助推，是让已经遇到阻力的土地确权尽快有序完成。