5月28日，北京市人民政府以京政发〔2014〕14号文件印发《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》（以下简称“《办法》”），并于6月30日于首都之窗网站（北京市政务信息网）公布。北京市碳交易试点在运行半年多后迎来正式的管理细则。此前，北京市试点工作的主要依据为北京发改委于2013年11月20日发布的《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（以下简称“《通知》”）以及北京市人大常委会于2013年12月27日通过的《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》（以下简称“《决定》”）。《办法》的通过，使得北京成为继深圳后第二个既有人大法律文件支撑，又发布管理办法的试点。其余试点仅有政府发布的管理办法。

与此前发改委的《通知》以及人大《决定》相比，《办法》一方面重申了关于纳入单位范围、抵消机制、法律责任等方面的规定，另一方面，还新增了关于排放监测、市场调控、配额调整等具体规定，并提出了展开跨区域交易的可能性。

1、纳入单位范围

《办法》第七条规定：“重点排放单位应当在配额许可范围内排放二氧化碳。报告单位中自愿参与碳排放权交易的非重点排放单位，参照重点排放单位进行管理”。

《办法》附则第二十五条规定：“重点排放单位，是指本市行政区域内的固定设施年二氧化碳直接排放与间接排放总量1万吨(含)以上，且在中国境内注册的企业、事业单位、国家机关及其他单位。报告单位，是指本市行政区域内年综合能源消费总量2000吨标准煤(含)以上，且在中国境内注册的企业、事业单位、国家机关及其他单位”。

《办法》第九条规定：“市发展改革委会同市统计局定期确定年度重点排放单位名单和报告单位名单，并向社会公布”。

解读：

此次关于重点排放单位和报告单位范围的界定与去年试点通知一致，北京在七个碳排放权交易试点中除深圳外纳入标准最低，而且是唯一一个提出纳入事业单位和国家机关的试点。

在此之前的6月19日，北京市公布了未履约相关单位名单；根据该规定，未来北京将会公布全部重点排放单位和报告单位名单。

2、抵消机制

《办法》第十四条规定：“重点排放单位可以用经过审定的碳减排量抵消其部分碳排放量，使用比例不得高于当年排放配额数量的5%。来源于本市行政区域内重点排放单位固定设施化石燃料燃烧、工业生产过程和制造业协同废弃物处理以及电力消耗所产生的核证自愿减排量不得用于抵消”。

《办法》附则第二十五条规定：“经审定的碳减排量，由国家发展改革委或市发展改革委审定的核证自愿减排量、节能项目和林业碳汇项目的碳减排量等”。

解读：

同去年的《通知》相比，允许用于抵消排放量的比例、项目边界范围相同，不过本次《办法》扩展了关于抵消量的类型，在核证自愿减排量（CCER）的基础上，增加了节能项目和林业碳汇项目的碳减排量，北京市是目前七个试点中唯一一个明确提出使用本地减排信用类型的地区。

另外，去年《通知》中规定的“本市辖区内项目获得的核证自愿减排量必须达到50%以上”未在本次《办法》中有所体现。北京后续执行抵消机制是否会继续要求有本地限制还有待进一步的观察。

关于抵消量的类型和来源限制等具体规定有待在抵消机制细则中进一步落实细化。

3、配额调整

《办法》第六条规定：“市发展改革委确定不超过年度配额总量的5%作为调整量，用于重点排放单位配额调整及市场调节”。

《办法》第十二条规定：“市发展改革委结合本市碳排放控制目标，根据配额核定方法及核查报告，核定并发放重点排放单位的年度配额；并根据谨慎、从严的原则对重点排放单位配额调整申请情况进行核实，确有必要的，可对配额进行调整”。

解读：

此前，北京市未对配额调整量的百分比作出规定。根据北京市的配额分配规则，北京市年度二氧化碳排放配额总量包括既有设施配额、新增设施配额、配额调整量三部分。例如，北京市今年4月份允许针对2012年注册成立的单位、2012年有新增排放设施单位和历史数据变化较大的单位共三类单位的2013年度配额进行调整。

另外，《北京市碳排放权交易公开市场操作管理办法（试行）》中规定“市发展改革委可预留不超过年度配额总量的5%用于拍卖”。

4、提交监测计划

《办法》第十条规定：“报告单位应当在规定的时间内按照要求向市发展改革委提交上年度碳排放报告。重点排放单位应当同时报送本年度碳排放监测计划，并按计划组织实施”。

解读：

北京此前核算指南中未提出实施监测计划，《办法》此项规定意味着北京可能在今后要求企业提交碳排放监测计划。关于监测计划的具体实施方式和文件模板还有待进一步的落实。此前，其它试点中上海、天津、湖北也要求纳入企业提交监测报告。

5、市场调控

《办法》第二十条规定：“市发展改革委应当加强对碳排放权交易市场价格监管，可以根据需要在配额调整量范围内通过拍卖、回购等市场手段调节市场价格，维护市场秩序”。

《办法》第二十一条规定：“市财政局安排专项资金，支持配额回购、交易管理等。具体管理办法由市发展改革委会同市财政局另行制定”。

解读：

《北京市碳排放权交易公开市场操作管理办法（试行）》已于2014年6月10公布。

另外，关于配额回购的细则目前尚未出台，还有待进一步的落实。配额回购作为碳市场的调控的方案之一尽管由来已久，但由于其操作难度大并未在之前的国外主流碳交易体系中得到应用，北京未来如果顺利出台可操作性较强的配额回购管理办法，将是中国碳市场的一大创新。

6、法律责任

《办法》第二十二条规定：“报告单位违反本办法第十条、第十一条和第十三条规定的，由市发展改革委根据《决定》进行处罚，并按照相关规定进行处理”。

解读：

第十、十一和十三条分别为碳排放报告、核查、履约的规定。此前，《决定》已明确规定“未按规定报送碳排放报告或者第三方核查报告的，由市人民政府应对气候变化主管部门责令限期改正；逾期未改正的，可以对排放单位处以5万元以下的罚款。重点排放单位超出配额许可范围进行排放的，由市人民政府应对气候变化主管部门责令限期履行控制排放责任，并可根据其超出配额许可范围的碳排放量，按照市场均价的3至5倍予以处罚”。为落实此条规定，北京市发改委于2014年5月6日另行发布了《关于规范碳排放权交易行政处罚自由裁量权的规定》，对不同违法情节的自由裁量适用情形和处罚幅度进行了规定。

7、跨区域交易

《办法》第十七规定：“本市适时开展跨区域交易”。

解读：

《办法》并未说明跨区域的合作方式，实际操作如何进行尚需观察。之前在去年11月28日北京碳市场开市的当天，京津冀晋蒙鲁六省市发展改革委签订跨区域碳排放权交易合作研究协议，拟在二氧化碳排放核算、核查、配额核定等方面开展合作研究。

（注：国家发改委官员曾在多个场合表态称中国将尝试从七个试点直接跨入全国碳交易，并解释实施区域性碳交易也会面临诸多问题。此次北京办法中提及适时开展跨区域交易并未细化交易方式和具体日程，因此仅待观察。此外，广东省近期亦曾提及区域碳交易计划，均未明确实施细则。最终是否开展区域交易，还要由国家发改委来明确。）

附：七个碳排放权交易试点的支撑性文件